O que são Cadeias Globais de Valor (CGV)?

O padrão de organização da produção mundial de bens e serviços e do comércio internacional contemporâneos possui uma lógica assentada no que chamamos de cadeias globais de valor (CGV). Este fenômeno emergiu paralelamente à globalização e, nos últimos anos, vem passando por algumas transformações.

Confira este post para conhecer mais sobre o conceito de CGV, como ele surgiu e qual a posição do Brasil neste contexto.

O que são CGV?

As CGV podem ser conceituadas como o conjunto de atividades e etapas, realizadas por empresas e trabalhadores para fabricar e distribuir um produto. Este conjunto de atividades abrange desde a concepção e a produção (incluindo insumos, partes e componentes) até as estratégias de marketing, distribuição e suporte (Gereffi e Fernandez-Stark, 2011 apud Carneiro, 2017). Cada uma destas fases adicionam valor ao produto, por isso é utilizada a expressão cadeia de valor.

Carneiro (2017) aponta três características das CGVs. A primeira diz respeito justamente a esta fragmentação de produção, suporte e distribuição da cadeia entre diferentes empresas. O segundo aspecto trata sobre a dispersão da produção entre diversos países. Nas últimas décadas, com o fortalecimento da globalização e da transnacionalização das empresas, houve também a dispersão geográfica destas atividades da cadeia de valor. Desta forma, as etapas de fabricação de um determinado produto, que antes estavam distribuídas entre diferentes empresas e trabalhadores dentro de um mesmo território nacional, passaram a ser dispersas para fornecedores e empresas terceirizadas situadas em vários países. 

Este tipo de fragmentação internacional da produção oferece novas dimensões e camadas de complexidade à divisão internacional do trabalho (DIT). Ao longo das décadas, graças ao avanço tecnológico e modal, as firmas das CGVs podem ter grandes distâncias entre si, estando dispersas ao redor do mundo. Além disso, o aumento da fragmentação de atividades entre estas firmas também aumenta a quantidade destas dentro de uma CGV. Consequentemente, quanto maior o número de firmas envolvida em uma cadeia e a distância dos locais onde elas estão situadas, a coordenação da produção é muito mais desafiadora, visto o tamanho da capilaridade das CGVs.

A alocação de atividades em outros países é conhecida na literatura como offshoring, enquanto a distribuição de tarefas para outras empresas é chamada de outsourcing.

Já a terceira característica das CGVs diz respeito à formação de uma estrutura de governança coordenada por uma firma-líder. Isto é, os produtos deixaram de possuir alguma “nacionalidade” e passaram a ter uma firma-líder que possui o controle dessa produção compartilhada por diferentes empresas terceirizadas e fornecedores nos outros países. Daí a existência de uma estrutura de governança que rege esta produção fragmentada internacionalmente.

Tanto o conceito de fragmentação da produção quanto o de CGVs buscam captar a essência internacional ou globalizada dos processos produtivos. Entretanto, os conceitos possuem enfoques distintos que valem a pena ser destacados para que não haja confusão: Fragmentação da produção: diz respeito à forma atual de DIT, que envolve diversas empresas dispersas em vários países, cada uma responsável por partes específicas do processo produtivo. Cadeias globais de valor: compreende o funcionamento das relações entre as diferentes empresas que participam deste processo produtivo fragmentado e dá ênfase à estrutura de governança que rege o funcionamento desta cadeia.

Globalização e surgimento das CGV

Como afirmamos anteriormente, a globalização é um fator-chave para entendermos o funcionamento das CGVs. Baldwin (2013a apud Carneiro, 2017, p. 90) destaca que somente a partir da Revolução Industrial (séc. XIX) “a separação geográfica da produção e do consumo em escala global tornou-se regra”. O grande avanço no sistema modal, com a difusão de estradas de ferro e navios a vapor, permitiu que o custo de transporte fosse reduzido e houvesse uma mudança drástica no comércio internacional. Entretanto, as etapas de fabricação dos produtos costumavam ser concentradas em apenas um local, já que ainda havia uma grande dificuldade em administrá-las à distância nesta época.

O século XX acabou trazendo novos fatores que auxiliaram no avanço da produção internacional. O primeiro aspecto é a redução dos custos de comércio que, neste caso, abrange a redução dos custos de transporte, os avanços tecnológicos e o crescimento da conteinerização. Estes avanços permitiram a solução de problemas logísticos para levar produtos de etapas intermediárias da produção de um lugar para outro ao redor do mundo. A redução de custos de comércio também envolve as tarifas de importação, barreiras não tarifárias, regulamentos alfandegários, etc.

Vale ressaltar que é justamente no séc. XX que tem-se a formação do que conhecemos como o regime internacional do comércio. Com a emergência dos Estados Unidos (EUA) como a maior nação comercial do mundo a partir da Primeira Guerra Mundial, houve a disseminação dos valores estadunidenses no sistema internacional, como: abertura comercial para crescimento econômico; multilateralismo como garantia para a não-discriminação entre os países participantes do regime comercial; e abordagem legal das relações de comércio internacionais.  Desta forma, emergiram diversos acordos e organizações para regularizar e facilitar a realização do comércio internacional dentro dos moldes estadunidenses, como: Banco Internacional para a Reconstrução e o Desenvolvimento (BIRD), Fundo Monetário Internacional (FMI), Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), o antigo Acordo Geral de Tarifas e Comércio (GATT, em inglês) e a Organização Mundial do Comércio (OMC).

O segundo aspecto diz respeito ao progresso nas tecnologias de informação e comunicação (TICs). O desenvolvimento das TICs facilitou a disseminação de dados, relatórios e outros tipos de conhecimentos entre as empresas e, assim, permitiu a redução do custo e facilitou a coordenação da produção e a distribuição dos produtos.

O Brasil nas CGV

Dentro desta dinâmica de difusão de etapas entre os países, estes também acabam desempenhando diferentes papéis dentro das CGVs. Países com economias mais desenvolvidas costumam possuir a centralidade no controle e no comando da produção. Ao passo que a posição mais periférica nas CGVs é reservada às economias menos desenvolvidas. Estes países do sul global geralmente desempenham funções mais limitadas na cadeia, como fornecimento de matérias-primas e produção de componentes.

Para os países, a inserção em CGVs também permite a entrada na economia internacional e globalizada. Mas as economias periféricas acabam sofrendo uma baixa autonomia decisória em relação à sua estratégia produtiva e às decisões das economias centrais. Consequentemente, isto pode representar riscos para o seu desenvolvimento econômico. No caso dos países da América Latina, há uma tendência de especialização na produção de produtos primários e de baixo conteúdo tecnológico, o que implica em uma deterioração dos termos de troca.

No caso do Brasil, Veiga e Rios (2015) ressaltam que tanto a sua especialização internacional quanto a sua posição geográfica não favorecem a participação nos sistemas de produção fragmentados e internacionais das CGVs. Neste sentido, os autores apontam algumas dificuldades para a inserção brasileira nestas cadeias que veremos a seguir.

O primeiro obstáculo para a inserção brasileira seria o fato de que o movimento de internacionalização das empresas brasileiras ainda é bastante recente quando comparado com outros países. Além disso, os instrumentos e regulações internas do Brasil ainda são moldadas visando a proteção da indústria doméstica, em detrimento da convergência com os padrões internacionais.  

O segundo aspecto diz respeito ao modelo tributário brasileiro, que foi concebido para um país importador de capitais. Consequentemente, este modelo acaba dificultando o processo de internacionalização ou de investimentos externos das empresas brasileiras. Este mesmo espírito de preservação da indústria doméstica presente no modelo tributário brasileira, também acaba dificultando a integração do Brasil aos padrões de normas e regulamentos técnicos internacionais. Esta falta de convergência regulatória não fronteiriça com outros países acaba se tornando um obstáculo para o comércio exterior das empresas brasileiras.

Além do mais, a burocracia tributária também se torna outra questão. Pois, o tempo e os custos necessários para o cumprimento das exigências burocráticas e pagamento dos tributos, no Brasil, acabam dificultando a produção, a eficiência e a produtividade das firmas.

Em terceiro lugar, temos as tarifas de importação brasileiras para os bens intermediários, que são muito superiores às aplicadas nos demais países emergentes. No âmbito das CGVs os bens intermediários atravessam fronteiras repetidamente até atingirem a configuração de produto final. Isso implica que os encargos tributários sobre esses bens se multiplicam, resultando em uma elevação dos custos no processo produtivo. No caso brasileiro, as altas tarifas de importação acabam afetando a participação destes produtos intermediários na pauta de importações nacionais e, consequentemente, a inserção de produtos brasileiros nas CGVs.

A quarta dificuldade é o menosprezo dado em relação ao setor de serviços para a agregação de valor à cadeia. No Brasil, a formulação de políticas comerciais e industriais é orientada por uma visão industrialista, que tende a menosprezar a importância dos serviços para a competitividade e produtividade do setor industrial e de alta tecnologia. A agenda de políticas para o setor de serviços, no Brasil, demanda investimentos em infraestrutura, educação e esforços regulatórios para remover entraves legais e promover maior concorrência. Os autores ressaltam que “a contratação de serviços especializados no exterior é inerente às operações internacionais das empresas brasileiras.” Por isso, no caso de empresas que investem em P&D ou atuam em setores de alta tecnologia, a tributação sobre serviços importados representa uma preocupação significativa visto que, com uma carga tributária de pelo menos 41,08% sobre o valor da operação, a eficiência e os custos acabam sendo afetados.

O quinto obstáculo é a burocracia comercial brasileira, que, de acordo com os autores, envolve uma alta necessidade de custos e de tempo de diversas áreas da burocracia brasileira para fiscalizar as operações de comércio. Dessa forma, a falta de integração entre estas áreas burocráticas acabam onerando as exportações das grandes empresas brasileiras e tornando-se impeditivos para a inserção de empresas de menor porte.

Em sexto lugar temos as políticas de conteúdo local. Por serem estabelecidas de forma muito estrita e detalhada, estas políticas dificultam o aumento da produtividade das empresas brasileiras por meio da combinação de insumos, máquinas e equipamentos fornecidos por empresas estrangeiras e nacionais. Além disso, as políticas de conteúdo local têm criado incentivos para a integração vertical da produção no âmbito nacional, o que é o contrário do que deveria ocorrer para incentivar a integração das firmas nacionais nas CGVs.

Por fim, temos a constituição de blocos regionais de comércio, que, na visão da literatura sobre CGVs, costuma contribuir para a criação e consolidação de CGVs entre os seus membros. Mas, no caso do Mercosul, a agenda do bloco segue dominada por discussões sobre a tarifa externa comum (TEC), ao invés de debater temas relevantes para a consolidação de uma união aduaneira, como burocracia aduaneira, normas e regulamentos técnicos, regras de comércio, entre outros. Os autores ainda ressaltam que, desde a criação do Mercosul, o Brasil não implementou mais nenhum acordo comercial com uma envergadura relevante – o que demonstra que a pauta sobre inserção brasileira na economia e no comércio internacionais segue estagnada.

Dessa forma, Veiga e Rios (2015) consideram que é essencial, para o Brasil, implementar uma agenda de produtividade que transcenda as políticas comerciais, abrangendo aspectos sistêmicos e regulatórios internos. Além disso, é crucial concentrar esforços nas CGVs e em nichos especializados que apresentem alto potencial de exportação e competitividade internacional.

REFERÊNCIAS

APEX BRASIL. Globais de Valores e os desafios para os países que desejam fazer parte de um modelo de fragmentação da produção. 2024. Disponível em: https://portal.apexbrasil.com.br/as-cadeias-globais-de-valores-e-os-desafios-para-os-paises-que-desejam-fazer-parte-de-um-modelo-de-fragmentacao-da-producao/. Acesso em: 01 fev. 2024. 

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OLIVEIRA, Ivan Tiago Machado. A Ordem Econômico-Comercial Internacional: Uma Análise da Evolução do Sistema Multilateral de Comércio e da Participação da Diplomacia Econômica Brasileira no Cenário Mundial. Rio de Janeiro: Contexto Internacional, 2007, v. 29(2), p. 217-272.

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VEIGA, Pedro da Motta; RIOS, Sandra Polónia. Inserção em cadeias globais de valor e políticas públicas: o caso do Brasil. Brasília: Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), 2015.