O processo decisório do Conselho de Segurança da ONU

Os últimos anos foram marcados pela eclosão de diversos conflitos internacionais que receberam considerável atenção da opinião pública devido à proporção que rapidamente tomaram. Para citar alguns exemplos: a guerra entre Rússia e Ucrânia e a guerra entre Israel e Hamas. Outros casos não receberam a mesma atenção, como as guerras civis em Burkina Faso; Somália; Sudão; Mianmar; e Iêmen. Entretanto, independentemente da localidade dos conflitos, uma pergunta feita pela grande maioria das pessoas é: “e a ONU?” ou “para quê serve o Conselho de Segurança?”. Pensando nisso, decidimos preparar este post para explicar como funciona a tomada de decisões dentro do Conselho de Segurança das Nações Unidas (CSNU).

O que é o Conselho de Segurança?

O CSNU é um dos seis principais órgãos das Nações Unidas (ONU) e possui a responsabilidade primária de manter a paz e segurança internacionais. Segundo a Carta das Nações Unidas (cap. 1, art. 1), a ONU possui quatro propósitos: manter a paz e a segurança internacionais; desenvolver relações amistosas entre as nações; cooperar na resolução de problemas internacionais de caráter econômico, social, cultural ou humanitário; e harmonizar a ação das nações para a consecução desses objetivos comuns. 

Nos termos do art.24 da Carta de São Francisco, os membros das Nações Unidas conferem ao CSNU a principal responsabilidade na manutenção da paz e segurança internacionais e concordam que o Conselho aja em nome deles no cumprimento dos deveres impostos por essa responsabilidade.No cumprimento de tais deveres, o Conselho agirá de acordo com os Propósitos e Princípios das Nações Unidas, conforme estabelecido nos Capítulos VI (Solução Pacífica de Controvérsias), VII (Ação Relativa a Ameaças à Paz, Ruptura da Paz e Atos de Agressão), VIII (Acordos Regionais) e XII (Sistema Internacional de Tutela). Ressalta-se ainda que o CSNU submeterá relatórios anuais e, quando necessário, relatórios especiais à Assembleia Geral, para consideração.

Eugênio V. Garcia (2013) ressalta a importância do art. 24, que assegura ação pronta e eficaz por parte da ONU e afirma que os Estados-membros atribuem ao CSNU a responsabilidade primária na manutenção da paz e da segurança internacionais e também dão a permissão para que o conselho de segurança, no cumprimento desses deveres, aja em nome deles. Por sua vez, o art. 25 reforça essa interpretação ao indicar que os Estados-membros concordam em aceitar e executar as decisões do Conselho.

Todos os países membros da ONU devem aceitar e cumprir as decisões do CSNU. 

Entre algumas funções exercidas pelo CSNU destacam-se:

1. Determinar a existência de uma ameaça à paz ou ato de agressão e recomendar medidas para preservar ou restaurar a paz e a segurança internacionais.
2. Recomendar procedimentos ou métodos de solução para controvérsias ou situações potencialmente perigosas.
3. Autorizar o uso de força para manter ou restaurar a segurança internacional.
4. Recomendar a admissão de novos membros à ONU.
5. Recomendar a nomeação do Secretário-Geral da ONU e, junto com a Assembleia Geral, eleger os juízes da Corte Internacional de Justiça.

Enquanto outros órgãos da organização, como a Assembleia Geral (AGNU), realizam apenas recomendações para os países membros, apenas o CSNU tem o poder de emitir decisões vinculantes aos estados membros sob o parecer da Carta.  

Vale ressaltar que o CSNU não é um órgão judicial internacional, como, por exemplo, a Corte Internacional de Justiça, porque não foi criado para tal fim. Higgins (1970) alerta que sua função é apenas tentar lidar com situações de segurança coletiva e de proteção e manutenção da paz internacional. Apesar de agir dentro de um marco legal e de promover soluções pacíficas em conformidade com o direito internacional, o CSNU ainda é um órgão político e, por isso, suas atribuições diferem de um órgão judicial internacional.

Quais os países pertencentes ao CSNU?

De acordo com o capítulo 5, art. 23 da Carta das Nações Unidas, o Conselho de Segurança possui 15 membros no total: 5 membros permanentes e 10 membros não-permanentes eleitos. Os membros permanentes são: China, Estados Unidos, França, Reino Unido e Rússia. 

A ideia de haver membros permanentes está atrelada à concepção de que estes seriam os maiores responsáveis pela paz e segurança internacionais. Vale ressaltar que, ao longo dos anos, houve substituições nos membros permanentes do CSNU. Em 1971, Taiwan foi substituída pela República Popular da China e, em 1991, com a extinção da União Soviética, foi efetivada a entrada da Rússia como membro permanente.

Já os membros não-permanentes são eleitos para um período de dois anos, sem recondução sucessiva para o próximo período imediato. 

Anualmente, a AGNU realiza a escolha de 5 (do total de 10) membros não-permanentes, com base na resolução 1991 (XVIII) da Assembleia Geral de 17 de dezembro de 1963. Os 10 assentos não-permanentes são distribuídos entre as regiões da seguinte forma: cinco para Estados africanos e asiáticos; um para os Estados da Europa Oriental; dois para os Estados Latino-Americanos e Caribenhos; e dois para a Europa Ocidental e outros Estados. 

A aprovação da resolução 1991 (XVIII) da AGNU de 17 de dezembro de 1963 resultou em uma emenda no art. 23, que elevou o número de assentos não-permanentes do Conselho de Segurança de 6 para 10. Houve, assim, o crescimento total de membros de 11 para 15.  A proposta dessa resolução surgiu, em 1963, com base na demanda de diversos países africanos e asiáticos para incluir na agenda da AGNU o tema “Question of Equitable Representation on the Security Council and the Economic and Social Council”. Após um acordo entre os países africanos, asiáticos e latino-americanos, a proposta de expansão do Conselho foi aprovada para apresentação. Entretanto, os países permanentes (P-5) defendiam uma expansão mais modesta do CSNU. Na AGNU, a resolução foi aprovada graças ao peso do bloco afro-asiático, criando 4 novos assentos não-permanentes. A distribuição de votos e o posicionamento dos países P-5 foi a seguinte:A favor: 97 votos (Taiwan);Contra: 11 votos (França e União Soviética); eAbstenções: 4 votos (Estados Unidos e Reino Unido). A grande repercussão política por tentar bloquear a implementação de uma emenda aprovada pela maioria dos Estados Membros da ONU, que tinha o propósito de fortalecer a legitimidade do CSNU, levou os cinco membros permanentes a confirmarem a emenda dois anos depois. Dessa forma, a resolução entrou em vigor em 31 de agosto de 1965.

Garcia (2013), ressalta que a eleição anual de metade dos membros temporários evita o cenário de mudança abrupta e repentina no CSNU, caso houvesse a saída ao mesmo tempo de dez membros e a entrada de outros dez.

O Brasil foi um membro não-permanente eleito do CSNU por diversas vezes. Os biênios em que o país foi eleito um membro não-permanente e assumiu a presidência do CSNU temporariamente foram: 1946-1947, 1951-1952, 1954-1955, 1963-1964, 1967-1968, 1988-1989, 1993-1994, 1998-1999, 2004-2005, 2010-2011, 2022-2023.

Como funciona o processo decisório do CSNU?

Com base no art. 27, cada membro do CSNU possui direito a um voto. Para questões processuais, é necessário haver o voto afirmativo de ao menos nove membros. Já assuntos de outras naturezas devem ser aprovados pelo voto de nove países membros, incluindo os votos afirmativos de todos os membros permanentes.

Vale acrescentar que o cap. 6, art. 52, §3º afirma que o membro que for parte de uma controvérsia deve se abster de votar. 

Deve-se ressaltar que não se fala expressamente em veto na Carta, entretanto, a exigência do voto dos membros permanentes para decisões não-procedimentais valia como se fosse um veto. Antes, durante a Primeira Guerra Fria, uma abstenção valia como veto. Devido à paralisia do órgão, foi decidido que o veto seria o voto contrário.

Ainda de acordo com a Carta, no art. 30, o CSNU deve adotar um regimento interno próprio para regular suas decisões. Em 1946, o CSNU adotou um Regulamento Interno Provisório (S/96). Posteriormente, o Regulamento Provisório foi modificado em diversas ocasiões. A última revisão ocorreu em 1982 (S/96/Rev.7) para adicionar o árabe como sexta língua oficial, em conformidade com a resolução 35/219 da Assembleia Geral de 17 de dezembro de 1980. 

Outros países que façam parte da ONU, mas que não sejam membros do CSNU, possuem autorização para participar das discussões, mas sem direito a voto, sempre que o órgão julgar os interesses do referido membro estão relacionados com a discussão.

Qual a diferença entre ameaça à paz, violação da paz ou ato de agressão para o CSNU?

Nos termos do art.39 da Carta da ONU, o CSNU “determinará a existência de qualquer ameaça à paz, ruptura da paz ou ato de agressão, e fará recomendações ou decidirá que medidas deverão ser tomadas de acordo com os artigos 41 e 42, a fim de manter ou restabelecer a paz e a segurança internacionais”. Garcia (2013) chama a atenção para o art. 30, que estabelece que o CSNU deve adotar seu próprio regulamento interno, uma vez que os membros permanentes, em geral, argumentam que o órgão deve ser o mestre de seu próprio procedimento. 

A partir desses dispositivos, é feita a determinação de ameaça, violação ou ato de agressão.

A gama de casos em que o CSNU determinou como ameaças à paz inclui situações específicas de cada país, como conflitos inter ou intra-estatais ou conflitos internos com uma dimensão regional ou sub-regional. Além disso, o CSNU também já identificou atos terroristas, proliferação de armas de destruição maciça e proliferação e tráfico ilícito de armas ligeiras e de pequeno calibre como ameaças à paz e segurança internacionais.

No que tange às situações de violações de paz, o contexto utilizado pelo CSNU é mais restrito, já que o órgão determinou que a violação da paz ocorre apenas em situações que envolvam o uso da força armada. 

Por fim, os atos de agressão são ainda mais restritos. O art. 3º da Resolução 3.314 (XXIX) da AGNU define a agressão como o uso da força armada por um Estado contra a soberania, integridade territorial ou independência política de outro Estado, ou de qualquer outra forma inconsistente com a Carta das Nações Unidas.

Os seguintes atos, independentemente de declaração de guerra,  são qualificados, entre outros não citados taxativamente na Resolução, como um ato de agressão: 

• Invasão ou ataque perpetrado pelas forças armadas de um Estado contra o território de outro Estado, incluindo qualquer ocupação militar, mesmo que temporária, resultante desse ataque, assim como qualquer anexação, por meio do uso da força, do território de outro Estado ou parte dele;
• Bombardeio do território de outro Estado por parte das forças armadas de um Estado, ou a utilização de quaisquer armas por um Estado contra o território de outro Estado;
• Bloqueio de portos ou costas de um Estado pelas forças armadas de outro Estado;
• Ataque das forças armadas de um Estado contra as forças terrestres, navais ou aéreas, assim como contra as frotas aéreas ou mercantes de outro Estado;
• Uso das forças armadas de um Estado dentro do território de outro Estado, com a autorização do Estado receptor, em violação das condições estabelecidas no acordo, ou qualquer prolongamento de sua presença no território após o término do acordo;
• Ação de um Estado em permitir que seu território, disponibilizado a outro Estado, seja utilizado por este último para cometer um ato de agressão contra um terceiro Estado; e
• Envio por um Estado, ou em seu nome, de grupos armados, organizações irregulares ou mercenários que realizem atos de força armada contra outro Estado, com gravidade equiparável aos atos mencionados acima, ou sua participação substancial nesses atos.

Souza (1996, p. 149) ressalta que esta lista não está completa, uma vez que o art. 2º da Resolução 3.314 (XXIX) da AGNU também “estabelece uma presunção (relativa) de que o primeiro uso das forças armadas por parte de um Estado (numa das formas descritas no art 3º, e.g.) configuraria um ato de agressão. Este é o chamado princípio da anterioridade, que foi preconizado por muitos Estados”.

Como o CSNU lida com conflitos internacionais e a ameaça à paz?

Quando o CSNU recebe uma queixa sobre ameaça à paz, a primeira ação a ser tomada, via de regra, é a recomendação de que as partes cheguem a um acordo por meios pacíficos. Sobre isso, o capítulo VI da Carta, que versa sobre a Solução Pacífica de Controvérsias, prevê que o CSNU poderá: estabelecer princípios para a formalização de um acordo; realizar investigação e mediação, em alguns casos; ou se todas as partes em uma controvérsia assim o solicitarem, fazer recomendações às partes, tendo em vista uma solução pacífica da controvérsia.

Com base no art. 41, o CSNU também pode vir a tomar outras medidas, que não envolvam questões armadas, para tornar efetivas suas decisões. Esses procedimentos são graduais, conforme a gravidade do caso. Os membros das Nações Unidas, podem, portanto, ser convidados a aplicar: sanções econômicas; sanções e restrições financeiras; proibições de viagens; ou ruptura de relações diplomáticas. 

Quando as medidas pacíficas e desprovidas do uso da força não conseguem resolver uma controvérsia que está conduzindo a hostilidades, é preciso adotar providências com base no capítulo VII, que versa sobre a Ação Relativa a Ameaças à Paz, Ruptura da Paz e Atos de Agressão. Este capítulo da Carta assume que o Conselho poderá, nesses casos: emitir diretivas de cessar-fogo que possam ajudar a prevenir uma escalada do conflito; enviar observadores militares ou uma força de manutenção da paz para ajudar a reduzir as tensões ou separar as forças opostas e estabelecer uma trégua na qual possam ser procuradas soluções pacíficas. O art. 42 da Carta confere ao CSNU autoridade para tomar medidas por forças aéreas, marítimas ou terrestres, conforme necessário para manter ou restaurar a paz e a segurança internacionais.

Alguns exemplos de casos em que o CSNU autorizou a força militar para reverter ou repelir a agressão de um Estado contra outro são a Guerra das Coreias (1950) e a agressão do Iraque contra o Kuwait (1990). Segundo o site oficial da ONU, desde 1990, o CSNU tem autorizado cada vez mais o uso da força ao abrigo do Capítulo VII da Carta — em diferentes circunstâncias e em graus variados, como: por bloqueios navais para impor sanções, por uso limitado da força pelas operações de manutenção da paz das Nações Unidas, pela utilização de “todos os meios necessários” ou “todas as medidas necessárias” por forças multinacionais.

De maneira geral, a preocupação do CSNU é centrar as suas ações nos responsáveis pelas políticas ou práticas condenadas pela comunidade internacional, a fim de garantir a manutenção da paz.

Garcia (2013, p. 82) chama a atenção para a presença de seletividade de atuação no CSNU, visto que nem todos os conflitos são, necessariamente, discutidos no órgão, e nem toda ameaça à paz, conforme estabelecido na Carta, resulta em uma decisão por parte de seus membros. Segundo ele, argumenta-se que os assuntos na agenda do CSNU são tratados de maneira individual, levando em consideração suas características particulares e determinantes políticos. No entanto, é possível identificar uma perspectiva oposta, que pode ser invocada por um membro quando julgar apropriado: a de que há um histórico de desempenho e certos padrões de conduta dentro do Conselho, o que implica que as decisões do órgão devem se conformar aos precedentes, à tradição ou a experiências anteriores. Ele também ressalta que, dependendo do tema em discussão, os membros podem inclinar-se para um lado ou outro. Assim, um delegado pode afirmar que, se o assunto discutido é singular, é essencial preservar a flexibilidade em seu tratamento e, se houver consenso, adotar soluções “criativas”. Já em outro ponto da agenda, o mesmo delegado pode tentar convencer os demais representantes de que o CSNU precisa permanecer fiel a uma determinada linha de ação, evitando inovações no tratamento do tema e aderindo estritamente ao que foi consagrado em ocasiões passadas.

Quais são as regras para o uso da força pelos Estados membros?

Além da autorização do uso da força pelo CSNU, os Estados-Membros podem usar a força quando exercem o seu direito à legítima defesa, de acordo com o art. 51 da Carta. A legítima defesa pode ser exercida apenas no caso de um “ataque armado” e “até que o Conselho de Segurança tenha tomado as medidas necessárias para manter a paz e a segurança internacionais”. Caso contrário, o art. 2 da Carta estabelece que todos os membros da ONU devem se abster da ameaça ou uso da força contra a integridade territorial ou a independência política de qualquer Estado, ou de qualquer outra forma inconsistente com os propósitos das Nações Unidas.

No que tange ao uso da força, vale destacar que os países do P5 são os únicos oficialmente reconhecidos como “Estados com armas nucleares” pelo Tratado de Não-Proliferação Nuclear (TNP), apesar de existirem outros países detentores de armas nucleares, como é o caso de Índia, Israel e Paquistão.

Reforma no CSNU

A reforma do CSNU é uma demanda antiga, caracterizada por Eugênia V. Garcia como “longa e tortuosa, com poucos resultados concretos”. A única reforma de fato realizada no CSNU desde a sua criação foi uma alteração da sua composição, baseada na resolução 1991 (XVIII) da AGNU de 17 de dezembro de 1963, citada anteriormente.

É importante destacar que esta primeira alteração nos assentos do CSNU surgiu como parte de uma insatisfação da maioria dos países com o status quo e a vontade de promover mudanças no sistema. 

Em 1945, existiam 51 países na ONU, sendo 11 membros no CSNU. Atualmente, temos quase 193, para apenas 15 assentos. Isto é, a proporção do número total de países para o número de assentos no CSNU mudou bastante, o que reflete em uma perda de representatividade e, consequentemente, de legitimidade para adotar as principais decisões sobre a paz e a segurança internacionais. 

Além disso, a maioria das insatisfações de outros países também advém do fato de que as decisões em assuntos substantivos só são concretizadas se não houver o voto negativo de nenhum dos 5 membros permanentes (também chamados de P5) – o que significa que eles desfrutam de um privilégio institucionalizado pela Carta, conhecido como poder de veto. A decisão de conceder o poder de vetar decisões a esses países foi decorrente de uma situação de fato após a Segunda Guerra Mundial e que era específica do momento de criação das Nações Unidas. Acredita-se que, atualmente, este modelo se encontra, em grande medida, alheio aos altos e baixos da distribuição material do poder global, já que potências como a Alemanha, por exemplo, estão ausentes do Conselho. 

Garcia (2013) também traz que, apesar de sofrerem mudanças em seus poderes relativos no sistema internacional, países como Grã-Bretanha e França retêm considerável capacidade de iniciativa no órgão. O mesmo vale para a Rússia, se comparada com a posição que a União Soviética ocupou na política mundial na época da bipolaridade da Guerra Fria.

A partir da década de 1990, passaram a surgir distintos grupos voltados à discussão das melhores abordagens para uma reformulação no CSNU. Entretanto, as tentativas de reformas ocorreram sem sucesso. Como já foi comentado no início deste texto, o CSNU, apesar de agir dentro do marco legal do direito internacional, continua sendo um órgão político. É justamente o contexto político que torna a reforma do CSNU tão complexa. 

Atualmente, as discussões sobre o tema se concentram nas chamadas negociações intergovernamentais, com o surgimento de diversas coalizões para tratar sobre o tema. Confira a tabela abaixo para conhecer as principais:

GRUPO	MEMBROS	POSICIONAMENTO
G4 (2004)	Alemanha, Brasil, Índia e Japão	Propõe a ampliação do número de membros permanentes e não-permanentes no CSNU, ressaltando a importância de incluir mais países em desenvolvimento nas duas categorias para refletir melhor a realidade geopolítica atual. Reconhecendo que são candidatos legítimos para os assentos permanentes, os quatro países defendem as candidaturas uns dos outros. Em 2005, o G4 apresentou nas Nações Unidas projeto específico de resolução (A/59/L.64), que resultaria num Conselho expandido para um total de 25 membros, sendo 6 novos assentos permanentes atribuídos a África (2), Ásia (2), Europa Ocidental (1) e América Latina e Caribe (1) e 4 novos assentos não permanentes para África (1), Ásia (1), Europa Oriental (1) e América Latina e Caribe (1). A proposta do G-4 também previa reavaliação da reforma após 15 anos, quando seria considerada, entre outros aspectos, a questão do veto.
União pelo Consenso (ou Clube do Café)	Seus principais membros são: Itália, Paquistão, Coreia do Sul, México, Argentina, Espanha, Turquia, Canadá e Malta.	O grupo possui resistência à criação de novos assentos permanentes. Apesar de não ser homogêneo em suas propostas, o grupo costuma favorecer abordagens que incluam todas as posições e propostas dos Estados-membros, de modo abrangente, nos cinco temas-chave, com amplas consultas conduzidas pelo Facilitador. Além disso, eles defendem a expansão apenas de membros não-permanentes, pois enxergam a criação de assentos permanentes como uma medida que pode engessar ainda mais a atuação do CSNU
Grupo Africano – Consenso de Ezulwini (2005)	Os 54 países do continente africano	Através do Consenso de Ezulwini, a União Africana (UA) defende a ampliação de assentos nas duas categorias de membros, cabendo à África dois assentos permanentes, com direito a veto, e cinco não permanentes. Os membros recomendados para os assentos seriam escolhidos pela própria UA.
L.69 (2007)	Com cerca de 40 membros, o grupo é composto por países em desenvolvimento de diversas regiões, desde países de menor desenvolvimento relativo até países em desenvolvimento sem saída para o mar e pequenos Estados insulares, além dos membros do IBAS (Índia, Brasil e África do Sul), entre outros.	Defende a expansão do Conselho de Segurança nas duas categorias de membros, bem como o aperfeiçoamento dos métodos de trabalho do órgão. Nesse sentido, mantém canal de diálogo com a União Africana em torno das aspirações comuns do mundo em desenvolvimento no processo de reforma.

*As linhas destacadas em amarelo são as coalizões das quais o Brasil faz parte.

O Brasil é um dos países em desenvolvimento que defende abertamente a necessidade e a urgência de uma reforma no CSNU. O Ministério das Relações Exteriores (MRE) alega que, apesar das importantes transformações mundiais que ocorreram no sistema internacional desde a criação da ONU, a estrutura do CSNU não acompanhou esse processo. Sem falar nas transformações internas da organização, como a ampliação do número de membros; 51 na sua criação e, hoje em dia, 193. 

A despeito da reforma de 1965, que levou ao aumento dos assentos não-permanentes no CSNU, regiões como a África e a América Latina seguem excluídas da participação permanente nesse centro decisório. Para o Brasil, essa estrutura acaba afetando a legitimidade e a eficácia do CSNU. Dessa forma, ao longo dos anos, o Brasil passou a se juntar com outros Estados para defender a urgência de uma reforma no CSNU, como o G4 e L.69. Além disso, o país encara os seus mandatos como membro não-permanente do CSNU como uma oportunidade de contribuir para o fortalecimento do seu papel órgão.

REFERÊNCIAS

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MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES. O Brasil e a Reforma do CSNU, 2021. Disponível em: https://www.gov.br/mre/pt-br/Brasil-CSNU/o-brasil-e-a-reforma-do-csnu. Acesso em: 22 jan. 2024.

MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES. Reforma do Conselho de Segurança das Nações Unidas, 2022. Disponível em: https://www.gov.br/mre/pt-br/delbrasonu/paz-e-seguranca-internacional/reforma-do-conselho-de-seguranca-das-nacoes-unidas. Acesso em: 22 jan. 2024.

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SOUZA, I. M. Lobo de. O conceito de agressão armada no Direito Internacional. Brasília: Revista de Informação Legislativa, a. 33 n. 129 jan./mar. 1996. Disponível em: https://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/176388/000506405.pdf?sequence=1&isAllowed=y. Acesso em: 22 jan. 2024.

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